新南威尔士州地方政府合并事件的回顾及思考

原文作者:智森

最近纽省地方政府合并事件成了当地社会各方关注的热点。 智森受邀参加了悉尼市长召集的关于市政厅合并的社区讨论会，参加了爱士菲市关于这个议题的一些讨论会，也在爱士菲的社区公共会议上发言谈了看法。这个过程中与许多人做了沟通交流，感觉这个时件的发展及结局将会影响到我们华人社区及社区成员今后生活。所以将我的所见所知综述出来与华人社区朋友共享，希望作为一种信息交流及知识共享为大家提供一个参考。

事件
2014年九月，纽省政府发布了一份适应未来的意向计划书。该计划书政府有意将悉尼的41个市政府缩减到18个。

根据这份意见书，省政府要求各地方政府审视自己的运行情况并考虑与邻近市府合并。

各地方政府必须递交一份报告，如果反对合并，他们要陈述保持原状的理由证明他们在财务方面的健康。 如希望合并，他们要提出计划，并有证据证明他们有“能力和规模”，来有效地从事跨越社区、行业和政府的工作，在财政上具有可持续性，能够有效地管理基础设施，为社区提供高效率的服务。

纽省独立定价与监管仲裁庭（IPART）对这些来自市政府的报告及1560多条有关地方政府合并的公共意见中的每一个问题进行审核，并对其“适合或不适合合并”做出评估意见。IPART的其中一个评估标准为人口量，他们建议新的市政厅最低人口量不小于10万。而目前悉尼41个地方政府中的23个，其居民人口在10万以下，其中有九个地区人口不到五万，包括Mosman、Manly、Ashfield、Strathfield和Botany Bay。人口最少的地区是Hunters Hill），辖区人口仅1.39万。

IPART的评审意见最终交给地方政府独立复审小组Independent Local Government Review Panel（ILGRP）审查评估然后向省政府提出解决方案的建议。

ILGRP建议将纽省目前的152个市级政府减少到少于100个，以便使地方政府的财政恢复正常。

ILGRP还提出，三大都市市府--悉尼、帕拉玛打（Parramatta）和利物浦（Liverpool）将"吞并"其他小市府，每个市府都将管辖80万居民。悉尼市府将被扩大以创造一个新的"国际都市",管辖区或将从CBD向东扩展至海岸地区，向南延伸至Botany Bay.这意味着它将吞并Randwick、Waverley、Woollahra和Botany Bay市府，甚至包括 Leichhardt和马力维（Marrickville）市府。

该小组还提倡"整顿"悉尼地区的分散市府，即合并南区的好士围（Hurstville）、高嘉华（Kogarah）和乐调（Rockdale），北区的Hunters Hill、Lane Cove、Mosman、悉尼北区（North Sydney）和威洛比（Willoughby），内西区的艾士菲（Ashfield）、宝活（Burwood）、史卓菲（Strathfield）和Canada Bay,西区的奥本（Auburn）、帕拉玛打（Parramatta）、莱德（Ryde）和Holroyd;以及下猎人谷（Hunter Valley）和中央海岸地区市府。

今年8月澳洲纽省地方政府厅厅长图尔（Paul Toole）已将有关地方政府合并的计划正式提交给纽省议会讨论。按照该计划，纽省所有的地方政府将会被解散，接受纽省行政部门的管理，直到明年年中。各地方政府的议员和市长们，将会作为新的超大型地方政府的候选人被重新选举。

然而纽省地方政府合并计划遭到了许多地方政府的反对，悉尼一些地方政府已发誓要反对强制合并。而同意合并的地方政府有Hornsby、Warringah。尚未做决定的地方政府有 Willoughby、Rockdale、Parramatta和Waverley。

Auburn和Holroyd市府被建议合并。一旦合并给审查通过，两个市府都会被解散，任命一名管理人，社区再就新市议员进行投票。

新州现有地方政府是人们已经习惯了的社会架构，有些地方政府已经存在100多年。合并地方政府将会影响政治格局，居民生活，并牵动影响多方的利益。一些市政厅发出警告州府这么做这意味着要削减服务，也忽视了社区民众的话语权。而ILGRP主席Graham Sansom则称，如果市府拒绝接受这一"一代时间内仅有的一次改革","新州地方政府的服务质量和关联性将不可避免地下降，州府也将被拖累，变得更穷困。

新州地方政府合并的背景及原因 

早在2011年8月，纽省所有市议会成员聚集Dubbo召开会议，讨论地方政府的今后发展方向。会议上与会者达成共识，为适应未来的需要，应该重新评估纽省地方政府的架构，财务，及服务体系。会后成立了一个行动委员会来研究，评估地方政府现状，并指导纽省地方政府在未来几年内的改革举措。

该审查小组花了几年时间开展纽省地方政府制度的审查，在对市级政府的财务评估中发现，几乎一半的地方政府将在三年内财政入不敷出。 新州难以维系152个地方政府的存在，其中大部分都依赖州财政补贴运行。新州一半以上的市府从经济上来看不足以适应未来。而且各个市政厅差别也大，有的地区每个议员负责对应的人口不到150人，有些地区则高达两万多人。各地区居民缴纳的人均市政费也不平等。如彭里斯（Penrith）、霹雳镇（Blacktown）和金宝镇 （Campbelltown）的人均市政费分别为957元、808元和817元，而更富裕地区如北悉尼和库灵盖（Ku-ring-gai）的人均市政费却 分别只有484元和591元。

该报告并在对市政府和社区进行谘询后得出结论认为，纽省地方政府系统需要改变，这一些变化应包括市政府的结构改革。迟早要整合州内所有地区的议会。

根据独立地方政府审查小组（ILGRP）以及地方政府行动工作组（Local Government Acts Taskforce 的意见，纽省政府地方政府厅厅长保罗•图尔（PaulToole）2014年底提出了本文开头提及的，一个称为适应未来’的合并地方政府的计划。政府表示将提供10亿澳元帮助自愿合并的地方政府实行合并。

省政府指出合并地方政府将有助于创造更有效率的、符合时代发展要求的市政府，使其能与省政府一起合作，提供住房、就业和交通满足人们的需求。每个市政府都进行需要某种方式的改变，有信心面对未来的挑战，并继续提供社区所需要的更好的服务，更多的基础设施和更高的服务效率。

政府力促市府合并的目的不仅仅为了通过减少职能重迭节省开支，还为了进行正确规划，以适应悉尼的发展。目前市政规划，及发展项目申请审批在各个小型的市政厅各自进行，较小的市政府无法有效地处理问题，并且没有长期发展的区域愿景。

省长贝尔德在地方政府会议上表示，大家要做好准备迎接市府数量下降的趋势，市府数量减少无疑会节省亿万治理成本，从而拿来为纳税人办事。省长重申他致力于合并财政状况不好的市府的决心。

地方政府及居民对合并的反应

针对省政府的计划，绝大多数的纽省地方政府已明确表态反对合并，其中包括悉尼市政府、好事围（Hurstville）和高嘉华（Kogarah）市政府，也包括自由党实力派拥有的莱恩湾（Lane Cove）和猎人山（Hunters Hill）市政府，及绿党影响力强大的莱卡（Leichhardt）市政府。

悉尼市长克柔芙摩尔表示，经历了先前悉尼市政厅与南悉尼市政厅合并的过程我们知道，合并会有两套行政班子融合问题，而各自团队的文化，系统，流程等不同会带来许多问题。合并可能需要几年甚至十年的时间来消化这种不同。合并会阻延现有市政项目的实施，合并会影响工作效率。所谓费用节省与这些潜在的问题相比显得得不偿失。悉尼市目前运行健康，市政厅政绩斐然，为何要终止一个成功运行的政府？

莱卡市市长伯尔特欧思（Rochelle Porteous说，合并对我们的居民，对地方服务机构的质量及地方工作机会都会带来负面影响。她说，首先，地方政府的收费会涨，服务设施会面临私有化。“纽省政府说，他们想要合并地方政府的目的是要节省资金“。但是，合并地方政府节省不了资金。我们做了模拟试验，发现社区服务的收费会普遍上涨，很多地方政府提供的服务设施会面临私有化，如公共幼儿园、社区协助机构、老年服务和青年服务机构。这些服务机构对社区很重要，没有人希望看到这些机构受到私有化的威胁。”

合并也会使社区居民的代表性大大削弱，目前莱卡（Leichhardt）市府的每个市议员约代表1,000个居民，如果合并成一个大地方政府，每个市议员所代表的居民就增加到24,000人，市议员的代表性就会大大减弱。居民关注的问题，提出的建议或要求就不会得到应有的重视。地方政府是最接近居民的一层政府，市议员的良好代表性能够保证地方政府了解和倾听市民的需要和要求，保持市政府与居民的良性沟通。但大型市政府模式将使这样的良性关系消失。”她还表示，市政府合并的代价是巨大的，从远的来说，新西兰的奥克兰就进行了市政府合并，付出了很大的经济代价。近的可以看悉尼的加拿大湾（Canada Bay）和德朗莫伊恩（Drummoyne）两个市政府的合并，这一合并过程用了十年时间，十年的额外花费。这些都是需要考虑的因素。花了那么大的代价，到最后，你不见得拥有一个更好的市政府。

新英格兰大学（University of New England）地方政府中心的道勒利教授（Brian Dollery）和德鲁（Joseph Drew）博士今年5月初发表文章说，在用“经济可持续性指标”将2004年强制实行合并的市政府与未合并的市政府进行对比研究后发现，两者之间在所有指标上都没有明显的数字差别。

2005年，由艾伦（Allen）教授领衡进行的一项纽省地方政府财政可持续性的独立调查曾对地方政府的改革提出了49项建议，但否定了合并地方政府的做法，调查中说合并地方政府会导致更大的成本支出。

双方较量的结果将是什么？

纽省政府对于合并市政府势在必行。市政府不是司法独立，州政府完全可以在现有的立法架构下行驶行政权力来决定市政府的命运。但现阶段政府不轻易动用行政权力，而是采用葫萝卜加大棒的方案。州政府将会提供超过2.5亿澳元的资金资助合并。悉尼任何通过合并而产生的新市政府将会获得1050万澳元的拨款。此外，在25万人口的门槛之上，每增加5万居民，市政府将获得最高达1250万澳元的额外资助。而对于拒绝合并的市政府，省政府也没有排除强迫它们合并的可能性。

而各个市政府也据理力争。面对州政府他们虽然出于弱势状态，但他们有社区民众热爱自己的社区及很多社区组织的支持。很多市政厅启动了民意调查，及社区内宣传活动，甚至计划用公投的手段，他们得到了很多的社区民众及当地社区组织的支持。而民意与社区的反对是州政府不想强硬面对的。这个关系到下届选举的选票流向问题。 

澳洲最高地方政府组织（ALGA）已表示将极力反对强制性合并地方政府。在纽省的莱卡和北悉尼市政府共同提出一项反对强迫性合并地方政府的动议后，经过投票决定，此动议已成为澳洲最高地方政府组织的官方立场。ALGA还通过了如果一些市政府面临合并的抉择，也应由地区居民公投来做最后决定的决议。

对于这个问题纽省上议员王国忠先生的观点比较理性：他说，只有500多万人口的纽省分為152个地方政府确实是有些多了，而且一些偏远的、经济不够发达的地区确有财政短缺问题，需要与邻近的、经济相对发达的地方政府合併。但合并必须符合如下条件：

1.合并的前提一定自愿的，而且与之合并的地方政府也是情愿的；
2.要合并的地方政府本身已出现财政问题，难以维持，如偏远落后地区
3.选民愿意合并，而不单是地方政府自己愿意合并。

王议员表示，从更长远的角度出发，地方政府需要重新定位，而且要写进宪法将其定位為基层的、有立法权也有自主权的一级政府，并获得税收拨款。现在地方政府没有丝毫自主权。这才是问题的癥结。

如上所述，市政厅合并牵着许多方面的利益，包括政府想改革的初衷立场，地方政府，市议员，市政厅雇员的利益，社区，地方社区民众的利益，各个市政厅与邻近市政厅合并所产生的利益得失。牵涉面非常广，利益交织纵错复杂。目前态势扑朔迷离，各方博弈的结果尚不明朗。我想最终可能是一个政治妥协的结果。

西澳先前也有地方政府减半计划。但一些地方政府缴费人以超过半数的投票反对合并。最终西澳地方政府厅厅长辛普森（Tony Simpson）宣布该计划作废。

新州独立地方政府审查小组（NSW Independent Local Government Review Panel）提出的将新州152个地方政府进行合并计划也曾遭到前自由党州长奥法拉（Barry O’Farrell）的否决。 

这次州政府重新推行地方政府合并计划是否能成功推行我们拭目以待。 

合并市政厅与华人社区及华人居民是否有关？

这次地方政府合并应该与华人社区及我们每个人利益有不同程度的相关性。比如说，在相对小型的市政厅里 华人在有几个区域内相对集中，我们比较有可能产生华人议员代表我们社区的利益。而合并成大区后华人在区内人口比例被稀释，这次合并后的重新选举有可能使一些华人议员因此失去位置。另外市政府变大后每个议员代表的选民数量增加，倾听选民的机会减少，华人社区与主流的沟通可能不是十分通达。  还有合并后是否一定减少市政厅收费？市政府的亲民度及服务质量是否有所下降？合并市政厅是否影响我的居住区的尊敬度，我的房产价值等等。所以，我们大家必须关注各方面的信息，做出自己的判断，然后通过各种途径发出自己的声音，最终影响事件朝着自己认为正确的方向演进。我想这个就是真正的参政议政。华人社区应该积极参与，发出声音，这样我们在澳洲政治生活中将会发挥越来越重要的影响力。

几个需要思考的问题

据以上面的回顾分析，有下面几点希望提请社区同胞研究考虑：

我们是否对所在地当前市政厅满意？

目前市政厅是否运作正常？ 是否提供良好的亲民服务，我们是否可以有效的使用地方政府的设备，是否有财政困难，收费是否合理，是否具有良好的地区形象等等。

州政府对于市政厅合并的初衷提升效率及节省开支的目标是否能达到？大的市政厅一定是高效的吗？

一个大的地方政府是否达到高效？是否可以节省开支？

管辖人口达到多少才算是理想规模？人口多一定是效率高吗？

有什么证据来保证合并后的市政厅运行成本更低，效率更高，以致对市民收费降低？

市政厅合并对我们地方民众的有什么益处？

合并市政厅后，是否通过高效率运行，规模运行来节省成本，从而节省居民费用， 另外政府大了是否还能保证原来的地区归属感，亲民度及服务质量？

州政府期望的目的是否确信能达成？ 

地方政府合并不是纽省首创。其他州及海外其他国家也有尝试，毁誉参半。所以提升地方政府效率不仅仅是扩大政府规模那么简单，关键是运行管理的科学性，及管理人的水准。这点我们怎样得到确认？

市政厅合并的可能不利方面有哪些？
 
首先两个或几个市政厅合并会带来人员，运行系统，及文化的不同，这些会影响新团队的额效率与融合。需要很长时间消化。 合并是否会影响到当前市政厅已经确认的项目执行完成？合并是否会影响到服务质量？ 合并是否使本地区丧失原有的良好形象，地区传统，地区定位及居民归属感？

有否变通方案？

由于目前各个市政厅地理位置，人文环境，运行状态，财务境地不一，发展不平衡，我们是否一定要一个模式一刀切？人为规定一个最低管辖人口数？有些有历史传统，有优良声誉的地区，有些运行健康的市政厅是否应该保持？而只是对那些生存困难的地方政府进行合并。

先前有些合并案并没有达到省钱的目的，有的地方政府合并后居民市政支出甚至增加了，有的只是通过减少投入或减少服务来达到省钱目的。有人认为世界上最低一级地方政府的平均规模是2.2万人，而悉尼的大多数市政厅大于这个规模。另一方面，市议员所代表的选民数太多，亲民度肯定会下降。 而行政管理团队规模过大，团队合作配合效率也会下降。

是否可以借用现代商业连锁管理模式（比如像McDonald）？在省政府专门职能部门的统一指导管理下，统一将市政厅的有些职能部门，有些服务项目进行集约化，标准化，系统化的管理，来提高优化管理，共享资源，以节省开支提高效率。而在社区服务，居民沟通，地区特色等方面让各个市政厅仍然保持自己个性化，地区传统特色，社区和谐围氛。如此，不一定要通过强制合并减少市政厅来消灭个性，同时达到统一规划管理，提升效率的目的。 

我们希望什么？ 

不管何种政治或政府模式，作为一个居民，我们希望地方政府效率提高，降低居民的市政收费支出，政府关心社区民众利益，以增强对社区居民的各种服务。我们希望改革是让我们生活在一个更和谐，美好的，有活力的社区环境里。