全球治理危机引发大变局 创新后的“天下”体系是出路吗

中国领导人习近平近年来多次在公开场合提及“世界百年未有之大变局”，这一说法在某种程度上，与中国晚清时期洋务运动领袖之一李鸿章所说“三千年未有之变局”形成呼应。当时所谓的变局，首要从深陷多重危机的清王朝自身出发，面临“师夷长技”、内革积弊、外御强敌等诸多重任；而今天的“大变局”则发生于整个世界范围内，世界权力中心的转移、财富的转移、新一轮科技革命的到来、民主自由价值观遭遇挑战、信息时代对社会空间的全面改造等等共同构成了国际体系的范式转变。

谁能对“大变局”先知先觉，或许就能率先掌握开启未来世界大门的钥匙。目前中国学界对于“大变局”的讨论有逐渐升温的态势，但研究成果的广度与深度难言令人满意，而国际舆论对这一话题的反应要更加滞后。为此，多维新闻专程采访了多国专家学者，就是否存在大变局、大变局如何发生、大变局的未来走向等问题与他们展开对话。

本篇为系列采访第七篇，访谈对象为中国知名国际问题学者庞中英。

“大变局”正在逐渐成为中国学术界探讨的热点。（新华社）

记者：中美贸易战正有朝着金融战、货币战升级的趋势，引发了国际社会的担忧，事实上与中美贸易争端全面爆发几乎同时出现的另一个局面是，随着美国不断的“退群”，以及联合国、WTO等国际组织自身暴露出的问题越来越明显，近几十年来在探索中取得一定成绩的全球治理正面临倒退的危机。你在之前表达过你对“世界百年未有之大变局”的说法抱有怀疑，但显然今天的世界正在经历巨大的变化。这里会涉及到一个相对具体的话题，有观点认为，世界今天之所以发生如此大的变化，其中一个很重要的原因是西方国家以民族国家为标准确立了一个个相对有效的国家，但并未确立一个有效世界，国际规则仍是基于国家利益的博弈之上，“霸权”、“殖民”等词汇始终是关键词。

庞中英：这是个很有意思的话题。民族国家诞生于欧洲，不管你怎么理解民族这个概念（其实叫民族国家也好、叫“国家民族”也好，欧洲内部也有很大差异，东欧和西欧不太一样，甚至英、法两国都不太一样）。二战结束以后，在联合国这个框架之下，全世界经过“非殖民化”，原来受欧洲人影响的那些地区，一个一个都按照欧洲人的模式建立了国家。显然，这些欧洲之外，非殖民化后诞生的国家，并不一定是“欧洲标准”的民族国家。

欧洲自1648年形成威斯特伐利亚体系，确立了国家主权原则，但其实从那时候开始，一些欧洲人从来没有放弃过一个理想，即要建立一个（超越主权的）世界性的国家，或者有一个世界性的政府，来统治或者管理世界，形成世界秩序。今天的情况如何呢？全球性的组织，包括联合国这样的国际组织，并不是一个“世界政府”。地区性的组织，比如东南亚国家组成的东盟（ASEAN），就是一个由域内各国组成的协会（Association）。

那些主张“世界政府”的欧洲人不满意仅止于此。他们在欧洲组成了欧盟（European Union）。欧盟比东盟要深入多了。Union这个词实际上就是“国家”的意思（美国的国情咨文就叫State of the Union；美利坚合众国，United States of America，就是Union）。欧盟实际上是在整个欧洲层面上的事实上的“国家”，是一种“超国家”，是欧洲地区的“世界政府”。

欧盟的前身是欧洲共同体（简称欧共体）。冷战结束后，欧共体改名欧盟，是为了更加名副其实。原有的（美苏）两大阵营对抗的结束，给欧洲提供了一次难得的恢复其在世界事务中的中心地位的机会。我们知道，二战结束后，欧洲人无奈地看着世界事务中心从“巴黎、柏林、华盛顿”转到了“华盛顿和莫斯科”。当莫斯科不再是世界权力格局的一“极”，欧洲人想加快一体化让世界权力的中心回归欧洲，而不是简单接受华盛顿的“单极”。

欧盟是人类政治制度发展史上的重要探索与实践。（AP）

庞中英：为了推进梦寐以求的世界政府，欧洲人发明和推进一种替代性的安排，这就是“全球治理”。全球治理最初是一个欧洲概念。这个概念与欧盟的概念几乎同时诞生，诞生在冷战结束的时刻。全球治理与世界政府之间的关系，是我们往往会忽略掉的。今天，那些不喜欢全球治理的人，有的是主权主义者，比如美国特朗普政府的国家安全事务顾问博尔顿（John Bolton）其实深知全球治理是什么，但他根本不喜欢全球治理。全球治理的逻辑是，既然这个世界很难出现一个“世界政府”，但世界分为一个一个国家的状态不仅很难解决人类和各国共同的问题，而且无法避免诸如世界大战这样的暴力发生，就需要找出另外的解决方案，即全球治理。

今天，全球治理在中国是热词，或者是流行话语，但是，我这里要问，那些主张全球治理的人，真的知道全球治理到底是什么意思吗？全球治理（Global Governance）不同于世界统治，它不会是“世界政府”，但是也不同于仅仅是国家之间的协会那样的国际组织——这种国际组织其实并不能从根本上防止世界的大冲突。全球治理的出现，是世界事务中的一个重大变化。1994年，《联合国海洋法公约》（UNCLOS）生效，这一公约签署于1982年，却迟迟不能生效；1995年，更加具有全球治理意义的事件是，世界贸易组织（WTO）取代关税与贸易总协定（GATT）。我们知道，第二次世界大战结束前夕，在设计和实践二战后的世界秩序时，人们想建立国际贸易组织，最后却只能建立了一个不到位的总协定。而“世界贸易组织”则不仅实现了“国际贸易组织”的初心，而且更进一步。请注意，“国际”与“世界”差别很大。

WTO实际上就是全世界的一个经济政府，但它又不能叫做“世界政府”，只能叫组织（organization）。WTO的名字本身就是一种矛盾的组合。WTO的权力非常大，它的争端解决机制和上诉机构，实际上就是世界政府。美国特朗普政府为什么不喜欢WTO，就是因为WTO与特朗普政府的价值观具有根本冲突。特朗普政府的价值观是经济民族主义，是反对世界政府的。由于特朗普政府等主权主义者的反对，WTO目前面对着体制性的危机（类似在各国国内组织中的“宪政性危机”）。

记者：争端解决机制失灵了。

庞中英：对。WTO处在十字路口，是继续其本质上是世界经济政府的全球治理，还是倒退回GATT？

为挽救WTO代表的全球治理，需要全球治理的欧盟和加拿大等已经提出和签署了一个共同的临时机制，防止WTO倒退回到GATT，并开放给其他WTO成员签署（加入）。

从1992年全球治理委员会成立到1995年其发表《全球治理报告》，从1993年欧盟成立到1995年WTO成立，有人真心推动全球治理，有人叶公好龙，喜欢全球治理是表面的，一到敏感处，就露出马脚。联合国安理会等国际组织也在按照全球治理的要求进行改革。联合国改革一度声势浩大。有的国家觉得机会来了，以参加全球治理之名，试图在联合国安理会谋取新的常任理事国席位。但是，抵制全球治理的力量在逐渐积累。终于，到了2016年，标志性的大事发生了，诸如英国脱欧、美国选出特朗普政府等等。

结果，推动了20多年的全球治理，现在推不动了，世界秩序的大危机来了。如果说这个叫“大变局”，我同意。我们看到，强调“大变局”者也正确地指出，世界存在的“治理赤字”越来越大。“治理赤字”的增大正是因为全球治理的下行。可以说，全球治理经历了从冷战结束后的兴起到现在的衰落这样一个过程。

全球治理正在经历其诞生以来的最大危机。（Getty）

庞中英：当中国在2008年全球金融危机后积极参加全球治理时，全球治理正好在从高峰往下走。中国的参与会不会扭转全球治理的衰退？这是一个重大的问题，需要实证研究。中国在2015年发起成立了亚洲基础设施投资银行（AIIB）和“一带一路”（“一带一路”正式启动是2015年），但是，我们看到，包括WTO在内的全球治理危机仍然在恶化。

目前，中国越来越多地赋予“一带一路”以全球治理角色（作用）。也即中国把“一带一路”与全球治理结合在一起。当然，如同我前面说的，中国理解的全球治理可能与欧洲意义上的全球治理不同，也与现有全球机构（联合国等国际组织代表）的全球治理有差异。既然是这样，我们要问的问题是，在“一带一路”持续推进的情况下，全球治理下行的、恶化的趋势是否将因为中国作用的加强而获得实质性的改变？

记者：这正是多维想要探讨的话题：有观点认为，东方文化，特别是东亚儒家文化圈中倡导的“和而不同”、“内圣外王”等传统，能够有效的对国际体系进行重构。

庞中英：这种讨论也不是什么新东西，新加坡建国总理李光耀在世时，在纽约出版的著名期刊《外交》上讨论过“亚洲价值（观）”问题。这个讨论曾轰动一时。李光耀为发生金融危机的亚洲国家辩护。

冷战结束后，美国学界与欧洲不同，尽管有一些学者也在研究全球治理，但是，美国学界的主流不是全球治理，而是诸如“历史终结”等“美国的世界秩序”（American World Order）或者美国的“首要地位”（Primacy）之类的东西，所以，亚洲金融危机发生后，美国人认为那是李光耀等主张的“亚洲价值”的危机。在强势的“美国的世界秩序”之下，“亚洲价值”处在被批评的位置。

但是，正是亚洲金融危机，刺激了东盟组织与传统东亚国家（中日韩）参加的“东亚合作”。不过，东亚合作由于缺少东亚地区主义的支持，并没有导致“东亚共同体”。但从中却让人看到了“美国的世界秩序”的衰退。这一衰退主要是美国人自己的世界观发生了根本的转变，从国际主义（以约瑟夫•奈的“软实力”为代表）或者全球主义（以福山的“历史终结”为代表）转到经济民族主义（以史蒂夫•班农为代表）。在这种情况下，中国宣称要为全球治理提供“中国方案”。今后，全球治理，即为解决全球问题出现多样、多元的局面。但是，我们知道，民族主义与全球治理是相互冲突的。民族主义原本是全球治理（所要治理）的对象。

近些年来，有的中国学者讨论“天下秩序”，似乎，“天下秩序”是“后美国的世界秩序”（post-American World Ordre）的一个替代性秩序。我一直在思考，把“天下”这一古老概念当代化和未来化，可能并没有意义。中国古代所说的“天”，是不是“天下秩序论”者所说的“天”？显然，这是有差异的。中国古代的“天下”，皇帝是“天”的代表，是“天子”。“下”指的是百姓（那时并无“社会”一说），是统治对象。这是一种传统的古代中国的统治思想和实践。我认为讨论“天下秩序”的学者没有讨论也不愿讨论“天”和“下”之间的关系这样的本体论问题。

值得一提的是最近台湾大学的石之瑜教授与他的同仁在北京大学《国际政治研究》期刊上发表的一篇论文（《科学的国际“关系性” ——天下、软实力与世界秩序》，石之瑜、林广挺、汤名晖著，发表于《国际政治研究》2019年第3期）。他们提出“公天下”和“私天下”的概念。这是一种理论化“天下”的创新。

“天下”与全球治理之间的关系值得探讨。我认为，“公天下”相当于全球治理主张的世界秩序，而“私天下”相当于在前面加上某个国家（如“美国的”）的世界秩序。儒家的最高境界就是“平天下”，但显然，儒家所说的“天下”（世界）并不全是“公”的，即使（在当时的语境下）是“公”，（放到今天）也是“私”。依据“私天下”构造世界秩序将是世界无序。“私天下”可能以全球治理的名义，但是，却并不会导致真正的全球治理。