中国土地出让“流水”透明化，地方自由度下降城投经营逻辑或有变（图）

中国逾8万亿元人民币的国有土地出让收入将划归税务部门征收，但划转只涉及征管机构的调整，征收标准、分成、使用、管理等并没有变化，也即是说土地出让收入仍属地方政府所有，支出用途亦不会明显改变，因此不宜过分解读为“永别了土地财政“，土地财政仍将持续存在。

上海一处住宅小区的建设工地   图 路透/Aly Song

事实上，非税收入划转税务部门征收是大势所趋，且已稳妥推进多年。是次在非税收入中占据大头的土地出让收入也由税务部门征收，标志着中国税收征管体制改革、深化预算管理制度改革向前迈进一大步，不仅有助于提高征管效率，提升财政透明度，亦有助于加强非税收支管理的规范性。

只是土地出让“流水“透明化之后，地方政府的收支自由度将明显下降，将遏制土地出让金先征再返、少征、虚增等问题，并可能抑制地价虚高现象，对部分城投公司的土地开发业务形成限制，从而遏制隐性债务增长。中长期来看深化预算管理制度改革和推进房地产税落地是未来关注重点。

“本次划转征税职责是否预示着一般公共预算和政府性基金预算的合并？我们认为，不确定性较大，但预算改革方向较为清晰，”浙商证券宏观分析师李超称，“不论是否合并，预算管理的核心目标在于加强财政资源统筹和可持续性。”

他认为，本次划转征管职责是计划性的政策落实，有助于提升征管效率和反腐败，划转后仍归属于地方政府，深化预算管理制度改革和推进房地产税落地是未来关注重点。

中国财政部等四部委日前发布通知，决定将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入统一划转税务部门征收。这四项非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行。

“短期内不影响地方财政收入的整体结构，但将规范土地出让金的收支行为，地方政府自主权下降；长期来看，本次调整为进一步财税体制改革做了铺垫，将对土地财政、城投公司的经营逻辑及房地产市场产生深远影响，”兴业研究公司信用研究委员会亦称。

该委员会认为，现代财税体制改革的核心就是提高财政收支的透明度、降低地方政府对土地财政的依赖，而随着土地出让收入征收的规范性上升，未来地方政府与房企利益勾兑的动力与空间将大幅下降，房企勾地难度将上升。

**大势所趋，土地出让收入“透明化“**

事实上，早在2018年7月国税地税机构成功合并后，中国立马出台了《国税地税征管体制改革方案》，就要求合理确定非税收入征管职责划转到税务部门的范围，对依法保留、适宜划转的非税收入项目成熟一批划转一批，逐步推进。

随后2019年起将基本养老保险费、基本医疗保险、失业保险等各项社会保险费交由税务部门统一征收，2020年起将国家重大水利工程建设基金、水利建设基金划转至税务部门征收，2021年起将地方水库移民扶持基金、排污权出让收入等划转至税务部门征收等。

而在中国财政收支的“四本帐“中，土地出让收入是政府性基金收入的重要组成部分，也是财政收入的一个”大头“。中国2020年地方政府国有土地使用权出让收入为84,142亿元人民币，同比增长15.9%，在全国政府性基金预算收入93,489亿元占了90%，相当于当年全国税收收入154,310亿元的54.5%。

2021年前四个月，国有土地出让收入21,383亿元，同比增长35%，同期全国一般公共预算收入为78,008亿元，表明”卖地“仍然是手里紧巴巴的地方政府获取收入的重要来源。

但长期以来，中国地方政府土地收支“不透明”，存在问题有：欠征、少征、漏征土地出让收入；采取先征后返、补贴等方式违规减免收入；空转、虚增土地出让收入等。

“只改变了征收环节，其它环节都没有变化 …改由税务部门征收，最重要的意义在于提高征收效率和财政透明度，“平安证券首席经济学家钟正生称，这是2018年国税地税征管体制改革方案的具体落实，和前期工作一脉相承。

他认为，此举还能遏制土地出让金先征再返、少收等乱象，减少地方财政违规输血城投平台、扩增隐性债务、甚至囤地炒地等问题的可能渠道，是地方隐性债务、房地产领域严监管的其中一环，而且中央对地方政府土地出让金的情况也能有更全面的掌握。

**地方收支自由度下降，城投公司、房地产经营逻辑或有变**

城投公司是中国地方政府土地经营的主体，土地出让收入是其主要现金流来源。目前城投公司的典型业务模式是通过土地出让收入支撑土地开发和基础设施建设的成本。

而本次土地出让收入划转税务部门征收后，地方政府调用收支的自由度下降，对部分高度依赖返还的城投公司将带来考验，同时，伴随着实际运作中不规范现象减少，还可能抑制地价虚高的现象。

中金公司在研报中指出，新规将有助提高税收征管的纪律性和效率，地方政府对土地出让收入进行返还等操作的合规性会提高，资金链和现金流的环节延长，随意调用的难度加大。

“实际运作中存在的不规范现象将有所减少，进而可能会抑制部分地方政府的地价虚高现象，而部分高度依赖土地出让收入返还的城投公司，收到土地出让收入的流程可能会延长，对其流动性的管理能力也提出考验，”中金称。

中泰证券固定收益首席分析师周岳也指出，划转税务部门后部分城投可能受冲击。如果城投公司参与土地出让，是通过土地公开市场“招拍挂”直接拿地的，该政策将影响相关城投公司资产规模。由于土地出让收入划转至税务部门征收，可能大幅减少政府违规返还土地出让金的情况，城投公司以购地+返还形式“虚增”资产的难度将明显加大。

此外可能将影响相关城投公司现金流。划转后，土地出让收支管理更加规范，城投公司需要足额、按时缴纳土地出让金，在政府以合规的方式进行土地出让金返还的情况下，随着信息透明度的提高，返还节奏势必放缓，对城投公司资金占用时间增加，进而影响流动性。

“随着土地出让收入下降，在找到新现金流来源之前，城投公司没有进一步大幅加杠杆的空间。未来随着财税体制改革的推进，基础设施建设、土地经营等与地方政府融资职能相关的业务将逐步剥离，城投公司转型为普通国有企业。” 兴业信用研究委员会称。